bb) Keine verfassungsrechtliche Rechtfertigung
Der mittelbare
Arbeitszwang ist auch nicht gerechtfertigt.
Ziel der verhängten Sanktion ist die Arbeitsmarktannäherung
des Pflichten verletzenden Leistungsempfängers. Hierfür sind die
Sanktionsnormen schon nicht geeignet.
Die Verhängung von Sanktionen erweist sich im Gegenteil für
das Ziel der Arbeitsmarktannäherung als kontraproduktiv und
eher erschwerend, denn fördernd:
vgl. Ames, Ursachen und Auswirkungen von Sanktionen nach
§ 31 SGB II, 2009, S. 162 f., 168; Grießmeier, Der disziplinierende
Staat, 2012, S. 43; Berlit, in: Münder, LPK-SGB II, § 31a, Rn. 7;
derselbe, Minderung der verfügbaren Mittel – Sanktionen und Aufrechnung im
SGB II, ZFSH/SGB 2012, 567.
Schon gar nicht lassen sich Sanktionen gemäß §§ 31a i.
V. m. § 31 Abs. 1 Nr. 2 und § 31b SGB II als mildestes Mittel und somit erforderlich qualifizieren.
Um die Erreichung des einfachgesetzlichen Ziels der
Arbeitsmarktannäherung sicherzustellen, käme es naheliegender Weise in
Betracht, den Betreffenden durch individuell abgestimmte Unterstützungsangebote wie zusätzliche
Beratungen und freiwillige Weiterbildungsmaßnahmen zu fördern und
bei der Arbeitssuche behilflich zu sein.
Auch entsprechen die Sanktionsregelungen der §§ 31 ff.
SGB II nicht dem mildesten Mittel, da keine Notwendigkeit bestünde,Sanktionen strikt über drei Monate zu
verhängen. Die Sanktionsfrist, die § 31b Abs. 1 S. 3 SGB II
etabliert, wird selbst dann nicht verkürzt, wenn die pflichtverletzende
Handlung unmittelbar nachgeholt wird.
Vgl. dazu Däubler, info also 2/2005, S. 51 ff. (53).
Für eine fördernde Wirkung sind die Regelungen zu Zeitdauer
und Umfang der Leistungsminderung in jedem Fall zu unflexibel.
Vgl. hierzu: Berlit, in: Münder, LPK-SGB II,
§ 31a, Rn. 5.; Loose, Sanktionierung von Pflicht und
Obliegenheitsverletzungen im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende,
ZFSH/SGB 2010, S. 345; Däubler, info also 2/2005, S. 51 ff. (53).
Indem sie durch ein Anknüpfen an Unterlassenstatbestände und
eine Addition und Aufeinanderfolge von Einzelsanktionen als Rechtsfolge eine
einmalige oder auch unbegrenzte Sanktionsmöglichkeit eröffnen,
genügen die Sanktionsregelungen außerdem nicht den Bestimmtheitsanforderungen. Denn die dauerhafte Nichtvornahme der
Mitwirkung, d. h. ein und dasselbe Verhalten einer Person (z. B. anhaltende
Unerreichbarkeit oder Arbeitsverweigerung) kann als beliebig viele
„Pflichtverletzungen“ im Sinne des § 31 SGB II zählen und damit
sanktionsauslösend sein. Denn eine „Pflichtverletzung“ stellt juristisch reines
Unterlassen dar. Die Pflichten sind jedoch allgemein formuliert, die konkreten
Verhaltensanforderungen ergeben sich nicht aus dem Gesetz selbst. So liegt ein
sanktionsbewehrtes Unterlassen nicht etwa objektiv zu einem gesetzlich
bestimmten Pflichterfüllungszeitpunkt vor. Welche Pflicht konkret besteht und
in welchem Maße eine Sanktionierung erfolgt, hängt vielmehr einzig und allein
von der Art und der Anzahl der Aufforderungen ab, die der jeweilige persönliche
Sachbearbeiter an den Bedürftigen richtet. Bei besonders „motivierten“
Sachbearbeitern werden in gleichem Zeitraum mehr und andere „Pflichten“ bestehen
und daher Pflichtverletzungen zu verzeichnen sein. Ein fortgesetztes
Unterlassen kann eine Zeit lang (z. B. bei „großzügigen“
Eingliederungsvereinbarungen) pflichtgemäß sein, mit der Folge, dass der
Bedürftige unverändert im vollen Leistungsbezug steht. Wenn aber im selben
Zeitraum eine Aufforderung oder ein Arbeitsangebot ergeht, wird dasselbe
Verhalten als einmalige Pflichtverletzung gewertet. Das reine Unterlassen kann
einige wenige Sanktionen auslösen, es kann aber ebenso gut jahrelange Vollsanktionierung
nach sich ziehen. Dies liegt nicht an einer abweichenden Überprüfung von
objektivem Fehlverhalten; bereits der tatbestandliche Umfang der Pflichtigkeit,
der die Grundlage eines Fehlverhaltens durch Unterlassen bildet, bedarf erst
einer Konkretisierung durch die Verwaltung. Im Vorhinein steht für den
Leistungsberechtigten somit gesetzlich nicht fest, welche konkreten
Auswirkungen sein Verhalten nach sich zieht.
Dass darin ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot zu
erblicken ist, liegt auf der Hand. Dabei sind gerade bei den Sanktionsnormen
der §§ 31 ff. SGB II, die ein erhebliches
Drohpotenzial entfalten und insoweit Strafcharakter haben, die Anforderungen an die Bestimmtheit
besonders hoch.
Schließlich wären die §§ 31 ff. SGB II – selbst
bei unterstellter Geeignetheit und Erforderlichkeit – auch unangemessen. Die Konsequenzen der Sanktionen stehen
völlig außer Verhältnis zum
verfolgten Ziel.
100-%-Sanktionen ohne Sachleistungskompensation gemäß
§§ 31 ff. SGB II können dazu führen, dass Beitragserstattungen für den Kranken- und Pflegeversicherungsschutz
entfallen. Gleichzeitig bleibt in diesen Fällen zunächst die Krankenversicherungspflicht bestehen,
so dass dem Beitragspflichtigen zwangsläufig Schulden entstehen, da die Beiträge nicht geleistet werden können.
Werden die Beiträge über zwei Monate nicht bezahlt, besteht nur noch ein
Anspruch auf die „Notversorgung“
gem. § 16 Abs. 3a S. 2 1.HS SGB V.
In der Vergangenheit führten Leistungskürzungen immer wieder
zu gesundheits-beeinträchtigenden,
sogar lebensbedrohlichen Situationen bei Sanktionierten.
Ein depressiver 20-jähriger Sanktionierter starb an Unterversorgung der Organe in seiner Wohnung. Die Mutter gab an,
dass sie sich keine Nahrungsmittel
hätten kaufen können:
Ein Sanktionierter musste
wegen Unterernährung in ein Krankenhaus eingeliefert werden. Eine
andere Sanktionierte habe sich aus Not an Lebensmitteln prostituiert:
vgl. Grießmeier, Der disziplinierende Staat, 2012, S. 47
f.
Sanktionierung treibt nicht selten die Betroffenen in die
Delinquenz oder Depressionen:
vgl. Ames, Ursachen und Auswirkungen von Sanktionen nach
§ 31 SGB II, 2009, S. 161 f.;
Grießmeier, Der disziplinierende Staat, 2012, S. 48 ff. m. w. N.
Auch hinsichtlich der Nicht-Übernahme der Kosten für die
Unterkunft bestehen erhebliche Probleme für die Betroffenen. Einige haben
aufgrund einer 100-%-Sanktionierung mit einer Räumungsklage zu kämpfen:
vgl. Grießmeier, Der disziplinierende Staat, 2012, S. 51.
Bei der Beantragung von Sachleistungen zur Kompensation
sehen sich die Betroffenen einer nicht vertretbaren Situation ausgesetzt. Die
Einlösung von Lebensmittelgutscheinen wird von den Betroffenen als demütigend
erlebt. Sie suchen sich Geschäfte, in denen sie die kassierenden Personen nicht
kennen, und wenig frequentierte Kassen. Dass die Kassierer häufig nicht wissen,
wie mit den Lebensmittelgutscheinen umzugehen ist, wird als besonders
diskriminierend erlebt:
vgl. Ames, Ursachen und Auswirkungen von Sanktionen nach
§ 31 SGB II, 2009, S. 157.
Die psychischen Auswirkungen der Sanktionen sind
massiv. Es kommt u. a. zu Schlafstörungen und Depressionen. Bereits die bloße
Möglichkeit einer Sanktionierung belastet die Psyche stark:
vgl. Grießmeier, Der disziplinierende Staat, 2012, S. 48
f.
Oftmals wird auf die Situation der Sanktionierung dadurch
reagiert, dass Rechnungen nicht beglichen werden:
vgl. Ames, Ursachen und Auswirkungen von Sanktionen nach
§ 31 SGB II, 2009, S. 159.
Die Gefahr der Verschuldung ist hoch. Konsequenzen
können dabei der Verlust des Bankkontos, Sperrung des Telefons und der Verlust
des Wohnraums sein:
vgl. Grießmeier, Der disziplinierende Staat, 2012, S. 54
f.
Als Strategien zur Erlangung von Bargeld werden beschrieben:
Betteln, Flaschensammeln, Hilfsarbeit an der Grenze zur Schwarzarbeit,
finanzielle Unterstützung durch Familie und Freunde, Delinquenz, Kauf von
billigen Wasserflaschen, um über das Pfand an Bargeld zu kommen:
vgl. Grießmeier, Der disziplinierende Staat, 2012, S. 54;
Ames, Ursachen und Auswirkungen von Sanktionen nach § 31 SGB II,
2009, S. 158.
Die Sanktionierung einer Person hat Auswirkungen auf die
gesamte Bedarfsgemeinschaft. Dies ist bei der Miete für die Wohnung
offenkundig, da der Mietanteil der sanktionierten Person wegfällt und von den
anderen kompensiert werden muss. Bei unter-25-jährigen
Leistungsberechtigten, die aufgrund des § 22 Abs. 5 SGB II in der familiären
Bedarfsgemeinschaft leben, verschärft sich diese Situation noch. Die
Konsequenzen bestehen regelmäßig darin, dass die anderen Mitglieder der
Bedarfsgemeinschaft die sanktionierte Person mit ihren eigenen Regelleistungen
bei ihren sonstigen Kosten unterstützen, um ihr Überleben und nicht zuletzt den
gemeinsamen Wohnraum zu sichern. Dass eine personenbezogene Maßregelung
so von Gesetzes wegen auf den Rest der Familie „abgewälzt“ wird, dürfte in
vielen Fällen auch einen Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 GG begründen.
Vgl. dazu Geiger, Wie sind die personenübergreifenden
Sanktionsfolgen auf der Grundlage der geltenden Fassung von § 31
SGB II zu verhindern?, info also 1/2010, S. 1 ff.; Däubler, info also
2/2005, S. 51 ff. (53).
Das Bemühen, noch weniger Geld auszugeben, hat zur Folge,
dass die Betroffenen sich stärker isolieren und ihren
Aktionsradius auf die eigene Wohnung fokussieren:
vgl. Ames, Ursachen und Auswirkungen von Sanktionen nach
§ 31 SGB II, 2009, S. 160.
Da die Datenlage höchst ungenügend ist, kann davon
ausgegangen werden, dass es sich bei den bisher gesammelten Fällen nur um einen
geringen Teil der tatsächlich vorliegenden ähnlichen Vorkommnisse, sozusagen um
die „Spitze des Eisbergs“ handelt.
Vgl. Grießmeier, Der disziplinierende Staat, 2012, S. 34 ff.
Die Folgen, die eine Sanktionierung mit sich bringen kann,
sind jedenfalls massiv und betreffen existentielle Bereiche menschlichen
(Über-)Lebens wie die Versorgung mit Lebensmitteln, die ärztliche Versorgung
oder Existenz von Wohnraum. Die Betroffenen werden durch die Sanktionen
gezwungen, sich sozial zu isolieren, ungesund zu ernähren und sind durch die
Unterschreitung des Existenzminimums in ihrem physischen und psychischen
Wohlbefinden derart eingeschränkt, dass ihre körperliche Unversehrtheit nicht
mehr gewährleistet ist. Diese unverhältnismäßigen Folgen werden durch
Sanktionen zumindest in Kauf genommen.
Nicht zuletzt handelt es sich um ein widersprüchliches
Verhalten des Gesetzgebers zur vermeintlichen Erreichung eines
einfachgesetzlichen sozialpolitischen Ziels („Fördern und Fordern“).
Staatliches Handeln – in Form von Leistungskürzungen nach §§ 31 ff.
SGB II – führt dazu, dass im Einzelfall nicht mehr kontrollierbare
Zustände wie Krankheit, Hunger, Wohnungslosigkeit, Delinquenz herbeigeführt
werden, für die am Ende zwangsläufig der öffentliche Haushalt einspringen muss.
Die Übernahme von Mietschulden bei Hilfebedürftigen wird in § 22 Abs. 8
SGB II geregelt. Das bedeutet: Im Anschluss an eine auch die Kosten der
Unterkunft betreffenden Sanktion, muss der Staat für dieselben Schulden zuzüglich
angehäufter Zinsen, Mahngebühren und ggf. Räumungskosten aufkommen, die er
durch die Nichtauszahlung seiner ALG-II-Leistung gerade hervorgerufen hat.
Solche Sanktionen wären also bereits mit Blick auf die öffentlichen Haushalte
unbedingt zu vermeiden.
